Bez reformy finansów samorząd terytorialny straci niezależność

Samorząd terytorialny wszystkich szczebli traci autonomię finansową, a co za tym idzie niezależność; system finansowania polskich samorządów trzeba zreformować i dać lokalnym władzom prawo do nakładania podatków - uważają eksperci, z którymi rozmawiała PAP.

Zbliżające się wybory lokalne i spory o janosikowe zintensyfikowały dyskusję o kondycji finansowej władz lokalnych. Samorządowcy skarżą się, że władze centralne narzucają im coraz więcej zadań, ale nie dają środków na ich realizację. Subwencja i dotacje celowe z budżetu państwa nie wystarczają na sfinansowanie zadań samorządów, dochody własne spadają, a wprowadzenie indywidualnego wskaźnika zadłużenia zablokowało lokalnym włodarzom także możliwość zaciągania kredytów.

“Samorząd ma sens, jeżeli ma autonomię finansową. Tymczasem polskie samorządy coraz bardziej się zadłużają, coraz większa część ich budżetu idzie na spłacanie kredytów, a wydatki sztywne, tj. te, które nie podlegają modyfikacjom, sięgają już od 60 do 80 proc.” - powiedział PAP ekspert od spraw samorządu z Uniwersytetu Warszawskiego i ekspert programu “Masz głos, masz wybór” Dawid Sześciło.

“Jeśli samorządy nie dostaną możliwości zwiększenia dochodów własnych, to ich autonomia będzie się stopniowo kurczyć” - przestrzegał ekspert. Jak mówił, na trudną sytuację finansową samorządów składa się kilka tendencji.

Po pierwsze, w budżetach systematycznie spada udział tzw. dochodów własnych, który w latach 2006-2007 sięgał 55 proc., a teraz zmalał poniżej połowy.

Dochody własne samorządów pochodzą przede wszystkim z udziału w podatkach dochodowych od osób fizycznych (PIT) i osób prawnych (CIT). Do gminy, w której składamy zeznanie, wpływa nieco ponad jedna trzecia wszystkich wpływów z PIT i około 7 proc. wpływów z CIT. Większą część wpływów z CIT - ponad 15 proc. - dostaje województwo, które z kolei niewiele korzysta na naszych PIT-ach. Dostaje z nich tylko niewiele ponad jeden procent.

“Najgorzej sytuacja wygląda w powiatach. Mają one prawo do uzyskiwania ograniczonych dochodów z podatków - ok. 10 proc. z PIT i 1,4 proc. z CIT i ich baza dochodowa jest bardzo słaba. Przez to władze powiatowe są wyjątkowo uzależnione od transferów z budżetu centralnego” - mówił Sześciło.

Co więcej, jak dodaje ekspert od spraw samorządowych z Uniwersytetu Gdańskiego, autorka książki “Finanse jednostek samorządowych” Maria Jastrzębska, samorządy nie mają wpływu na poziom stawek z tych podatków.

“Stawki PIT i CIT są ustalane na szczeblu centralnym. Podobnie jak to, kto ma płacić, jakie będą zwolnienia, ulgi, etc. Zmiany, jakie dokonywały się w systemie podatkowym w ciągu ostatnich 10 lat były niekorzystne dla budżetu samorządów, a straty te nie są wyrównywane. Podobnie jak straty wywołane przez dekoniunkturę gospodarczą” - powiedziała PAP Jastrzębska.

Do tych wpływów dochodzą wprawdzie wpływy z podatków i opłat lokalnych (czyli przede wszystkim podatku od nieruchomości, ale także podatku leśnego, rolnego, od czynności cywilno-prawnych, opłaty skarbowej, uzdrowiskowej, za psa, czy parkowanie), ale prawo do ich nakładania mają tylko gminy; powiaty i województwa nie.

“To jest kolejna bolączka naszemu systemu finansowania samorządów, dlatego samorządowcy od lat postulują, by powiaty, a przede wszystkim województwa, miały swoje podatki regionalne” - dodaje Jastrzębska.

Dla niektórych gmin wpływy z tych podatków mogą stanowić ważne źródło dochodu. “Jeśli gmina ma na swoim terenie kopalnię w dobrej kondycji ekonomicznej, np. Turów, gdzie od razu jest jeszcze elektrownia, to będzie miała bardzo duże dochody własne z podatku od nieruchomości i z tzw. opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopalin” - powiedział PAP ekspert od finansów samorządowych z Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie Krzysztof Surówka.

Najbogatsza gmina w Polsce - Kleszczów - ma na swoim terytorium kopalnię odkrywkową węgla brunatnego i elektrownię Bełchatów. W niezłej sytuacji są też tzw. sypialnie dużych miast i miejscowości bardzo atrakcyjne turystycznie.

Jednak, jak zauważa Dawid Sześciło, generalnie podatki i opłaty lokalne nie przynoszą na tyle dużych wpływów, by załatać dziurę w budżecie przeciętnej gminy.

“Na dodatek samorządy nie mogą ustalać ich w dowolnej wysokości, a w ściśle określonych widełkach. Stawki w większości gmin zbliżyły się już do maksymalnego poziomu” - powiedział ekspert.

Samorządy próbują się więc ratować środkami unijnymi, które choć nie sięgają 10 proc. dochodów samorządów, to - jak mówił Sześciło - zagospodarowują cały budżet inwestycyjny samorządów.

“Środki te trafiają w ok. 80 proc. do samorządów województw. Wszelkie inwestycje, przynajmniej do 2020 r., realizowane przez samorządy będą współfinansowane z pieniędzy unijnych. Jeśli nic się nie zmieni, to po 2020 r., gdy ta kroplówka pieniędzy unijnych się skończy, budżet inwestycyjny, zwłaszcza województw będzie wyglądał krucho” - ocenił ekspert.

Tymczasem zadania samorządów są coraz bardziej rozszerzane przez władze centralne, za czym często nie idą środki na realizację tych zadań.

“Jednostki samorządu terytorialnego (poza województwami) od 40 do 60 proc. swoich budżetów wydają na oświatę: gminy na żłobki, przedszkola, szkoły podstawowe i gimnazja, a powiaty na licea i szkolnictwo specjalne. Teoretycznie na realizację tego zadania otrzymują z budżetu centralnego tzw. subwencję ogólną, która w większości przeznaczona jest na finansowanie oświaty, ale te pieniądze nie wystarczają” - mówił Surówka.

Jak oceniają eksperci, wydatki na oświatę sięgają przeciętnie 110 proc. subwencji oświatowej, a bogatsze gminy wydają nawet dwukrotność tejże subwencji.

Druga w kolejce największych wydatków jest pomoc społeczna; na nią z kolei samorządy dostają pieniądze z tzw. dotacji celowych z budżetu państwa, gdyż wypłata świadczeń zagwarantowana jest ustawą o pomocy społecznej. Jednak także w tym wypadku, pieniądze z transferów nie wystarczają i samorządy dokładają pieniądze z własnych środków.

“W praktyce to dochody własne decydują o tym, jaką zdolność ma samorząd do realizacji swoich zadań. Dotyczy to zwłaszcza gmin, których kondycja finansowa ma największy wpływ na codzienne życie mieszkańców” - ocenił Sześciło.

“Samorządy muszą sobie jakoś radzić, więc zaczynają coraz bardziej się zadłużać” - uzupełniła Jastrzębska. Jak powiedziała, w tej chwili głównym źródłem finasowania inwestycji gmin staje się właśnie kredyt.

Dług samorządów jest bardzo wysoki, a warunkiem skorzystania ze środków unijnych jest wkład własny, także przeważnie pozyskiwany z kredytów.

“Pojawiły się nawet naganne praktyki zaciągania długu przez samorządy w firmach spoza sektora bankowego, lichwiarskich na bardzo wysoki procent” - dodała Jastrzębska.

Chcąc ograniczyć długi samorządów, wprowadzono od 1 stycznia 2014 r. tzw. indywidualny wskaźnik zadłużenia, czyli granicę długu, którego lokalne władze nie mogą przekroczyć.

“Wskaźnik ten jest bardzo rygorystyczny, do jego obliczenia bierze się pod uwagę dane sprzed trzech lat. Jeżeli gmina ma dużo rat kredytu do spłacenia plus odsetki, to praktycznie zostaje pozbawiona możliwości dalszego zaciągania zadłużenia” - powiedział Krzysztof Surówka. Tymczasem, jak mówił, zwłaszcza duże miasta mają olbrzymie potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury komunalnej, a ograniczenie dostępu do kredytu może negatywnie odbić się na poziomie usług dla mieszkańców.

Poluzowanie poziomu długu ma jednak także przeciwników. Zdaniem Dawida Sześciły, dotychczasowe doświadczenia nakazują tu ostrożność.

“Poluzowanie wskaźnika stwarzałoby zbyt dużą pokusę bombastycznych inwestycji, po których musiałby sprzątać budżet państwa. Przykładem jest Hiszpania, gdzie poluzowanie reguł fiskalnych dla samorządów miało fatalne skutki” - powiedział.

Jak mówią eksperci, to właśnie kiepska sytuacja finansowa samorządów podważa solidaryzm samorządów i stała się przyczyną protestów w związku z tzw. janosikowym, czyli systemem wyrównywania dochodów pomiędzy samorządami, który polega na tym, że gminy, powiaty i województwa, które mają dochody podatkowe powyżej średniej przekazują część nadwyżek najbiedniejszym odpowiednikom. Fundusze są przekazywane za pośrednictwem budżetu centralnego i stanowią część subwencji ogólnej.

“Nie byłoby problemu janosikowego, gdyby samorządy dysponowały większymi dochodami” - uważa Maria Jastrzębska.

Niewystarczające dochody własne i ograniczenia związane z długiem sprawiają, że samorządy coraz częściej nie mogą decydować o swoich wydatkach, a stają się po prostu administratorami funduszy przekazywanych z budżetu centralnego.

“Prędzej czy później staniemy np. przed pytaniem, czy potrzebny nam jest powiat, który jest tylko przedłużeniem administracji rządowej. Między rządem i samorządem trwa regularne przeciąganie liny, żeby poszerzyć autonomię, władztwo podatkowe, żeby samorządy mogły na większą skalę samodzielnie decydować o lokalnych podatkach i w ten sposób szukać dodatkowych dochodów” - powiedział Dawid Sześciło.

Samorządowcy od dawna zabiegają o wprowadzenie tzw. lokalnego PIT, czyli podatku dochodowego płaconego na rzecz samorządu. Taki podatek istnieje np. w Szwecji, gdzie samorząd jest oparty przede wszystkim na finansowaniu z dochodów własnych.

Zdaniem Marii Jastrzębskiej, najbardziej efektywnym lokalnym podatkiem jest jednak podatek katastralny, czyli podatek od nieruchomości liczony od jej wartości, a nie powierzchni.

“Poza tym, podobnie jak w Niemczech szczebel centralny powinien dzielić się z samorządami, a przynajmniej z województwem wpływami z podatku VAT” - dodała Jastrzębska.

“Lokalne podatki to także większe połączenie społeczności lokalnej z władzami, na zasadzie płacę i wymagam. Dzięki temu samorząd ma nie tylko więcej pieniędzy, ale też lepiej się organizuje” - konkluduje ekspertka.(PAP)