Pomysły na samorząd - ze zmianą prawa i w jego granicach

Większość pomysłów na usprawnienie działań samorządu zakładała dotąd prawne korekty jego kształtu lub wprowadzanie nowych szczebli (np. projekt ustawy o powiecie metropolitalnym). Niektóre koncepcje zakładają działanie na gruncie obecnego prawa, np. łączenie miast.

Wprowadzenie samorządu terytorialnego było jedną z fundamentalnych zmian ustrojowych po 1989 r. W 1990 r. utworzono samorządowe gminy (wybory do rad gmin z 27 maja 1990 r. były pierwszymi w pełni wolnymi wyborami w powojennej Polsce). Z kolei od 1999 r. istnieją samorządowe powiaty i województwa. Dopełnieniem reformy samorządowej było wprowadzenie bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast (pierwsze takie wybory odbyły się wraz z wyborami samorządowymi jesienią 2002 r.).

Współinicjatorami odtworzenia samorządu terytorialnego i przebudowy ustroju administracyjnego Polski byli m.in. zmarły w 2013 r. prof. Michał Kulesza, a także prof. Jerzy Regulski oraz pełniący w latach 2006-2008 funkcję prezesa Trybunału Konstytucyjnego Jerzy Stępień.

Prof. Kulesza, który jeszcze przed reformą z 1998 r. jako pełnomocnik rządu ds. reform ustrojowych walczył o jak najmniejszą liczbę możliwie dużych i silnych regionów (jego projekt zakładał 12 województw, ostatecznie powstało ich 16), już w 2001 r. tworzył podstawy regulacji mających dać grunt tworzeniu aglomeracji. Tuż przed akcesją Polski do Unii Europejskiej prof. Kulesza akcentował, że podstawowymi filarami samorządności są „decentralizacja, demokratyzacja i pieniądze”.

Pracując w 2008 r. nad projektem ustawy o rozwoju miast, centrach rozwoju regionalnego i obszarach metropolitalnych, prof. Kulesza mówił o konieczności wprowadzenia choćby pierwszych elementów polityki miejskiej, która w Polsce była wówczas na etapie wstępnych dyskusji. Postulował również, aby nowe normy prawne dotyczące samorządów miały jak najbardziej ogólne zapisy, zaś szczegóły i indywidualne potrzeby konkretnych jednostek lub ich związków uwzględniane były np. w ich statutach.

Pracujący w ostatnich latach jako prezydencki doradca prof. Jerzy Regulski w ub. roku m.in. przekonywał do prezydenckiego projektu ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego (od połowy 2013 r. pracuje nad nim Sejm). Prof. Regulski oceniał wówczas, że po ponad 20 latach funkcjonowania samorządu w dotychczasowych ramach powstała m.in. potrzeba wyprostowania narosłych niekorzystnych interpretacji dotychczasowego prawa.

W prezydenckim projekcie znalazły się zmiany mające zorganizować i uporządkować udział obywateli w pracy samorządu (w tym dot. referendów lokalnych), ujęcie współpracy samorządów w zespole współpracy terytorialnej, a także usunięcie narosłych barier ograniczających pracę samorządu. W czerwcu br. stanowisko wobec projektu – z wieloma krytycznymi uwagami do pomysłów prezydenta - przyjął rząd.

Również Jerzy Stępień z perspektywy ponad 20 lat polskiego samorządu oceniał m.in., że choć w latach 1989-1990 udało się m.in. zbudować silną gminę, w toku kolejnych etapów tworzenia samorządu pierwotne założenia i idee wypaczano, np. poprzez znacznie większą niż pierwotnie zakładano liczbę powiatów czy województw. „Samorząd terytorialny w Polsce jest psuty stale. (…) Gdzieś do 2001 r. można byłoby powiedzieć, że umacniał się. Od 2001 r. z niepokojem obserwuję regres” - mówił w ub. roku w Uniwersytecie Śląskim b. prezes TK.

Wśród przyczyn wymieniał m.in. „nieznajomość mechanizmu państwa”, „nieznajomość zasad finansów publicznych" i „fatalne orzecznictwo sądów administracyjnych” (np. zgodnie z duchem, by każda uchwała rady miasta miała oparcie w ustawie). Stępień przed rokiem diagnozował też, że samorząd w Polsce będzie się zmieniał – również w odniesieniu do trendów światowych. Podał przykład Stanów Zjednoczonych, gdzie w ostatnich latach powstają większe organizmy samorządowe określane jako „consolidated governments”.

Wskazywane przez Stępnia zmiany mogą być następstwem zarówno stosunkowo częstych zmian ordynacji wyborczej (np. w wyborach 16 listopada br. po raz pierwszy wybory do rad gmin – oprócz miast na prawach powiatu - odbędą się w jednomandatowych okręgach wyborczych), jak i zmian podstaw działania samorządu.

W ostatnich latach szczególnie często podejmowano prace związane z próbami stanowienia prawa dotyczącego tzw. metropolii. Potrzebę sformułowania specjalnych rozwiązań przynajmniej dla trzech aglomeracji w Polsce - śląskiej, warszawskiej i trójmiejskiej - dostrzegano już podczas toczących się w latach 1989-1990 prac nad projektem ustawy o samorządzie terytorialnym. Jej autorzy przewidzieli wówczas możliwość tworzenia dobrowolnych związków gmin.

To właśnie na gruncie tych przepisów w 2005 r. prezydenci kilkunastu górnośląskich i zagłębiowskich miast zdecydowali o powołaniu działającego od 2007 r. do dziś dobrowolnego związku komunalnego pod nazwą Górnośląski Związek Metropolitalny (GZM). Jak argumentowali, chodziło głównie o zarządzanie dziedzinami wykraczającymi poza obszar poszczególnych miast (usługi komunalne, planowanie rozwoju itp.)

Jeszcze podczas kształtowania GZM samorządowcy podkreślali, że bez ustawowego umocowania, możliwości takiego związku pozostaną ograniczone. Postulowali wówczas ustawę dającą związkowi m.in. prawną możliwość występowania jako samodzielny organ, o którego działaniu współdecydowałyby tworzące go gminy. Również dziś brak takiego rozwiązania jest wymieniany wśród przyczyn realnej słabości GZM.

Podobnych przepisów od lat oczekują samorządowcy także w innych miejscach w kraju. W 2005 r. przedstawiciele 12 miast-członków Unii Metropolii Polskich postulowali, by ustawowo powołać instytucje metropolitalne, które łączyłyby miasta będące ośrodkami centralnym z gminami ościennymi, wchodzącymi w skład większego organizmu. W ostatnich latach swoje koncepcje w tym zakresie przedstawiali też m.in. marszałkowie województw, prezydenci miast zrzeszeni w Związku Miast Polskich, a także – wielokrotnie - przedstawiciele partii rządzących.

Jeden z pierwszych takich projektów - o obszarach metropolitalnych, rozumianych jako związki celowe gmin – powstawał jeszcze za rządów PiS. Obecny projekt, który w ub. roku klub PO złożył do Sejmu, zakłada powoływanie w drodze rozporządzenia rządu powiatów metropolitalnych, do których zadań należałyby sprawy ponadlokalne (dla zapewnienia finansowania przewidziano m.in. zmiany w ustawie o dochodach jednostek samorządu). Jego pilotażowe wdrożenie zakładane jest w aglomeracji katowickiej i Trójmieście.

Prace nad projektami prawa o związkach aglomeracyjnych czy metropolitalnych kończyły się dotąd niepowodzeniem - rozbijając się zwykle o opór środowisk spoza dużych aglomeracji bądź o brak zgody ws. konkretnych rozwiązań.

Ostatni projekt PO ws. powiatów metropolitalnych poparł np. marszałek woj. śląskiego Mirosław Sekuła. Argumentuje on, że nowe prawo pozwoliłoby np. na skoncentrowanie środków na rozwiązywaniu problemów ponadmiejskich. Przywołuje przy tym przykład Warszawy, która zyskała 12-miliardowy budżet dopiero dzięki tzw. ustawie warszawskiej (wcześniej samodzielne gminy nie były w stanie porozumieć się w sprawie dużych inwestycji).

Włodarze miast aglomeracji katowickiej odnoszą się do projektu PO na ogół sceptycznie. Zdaniem samorządowca z najdłuższym podobnym stażem w kraju, pełniącego swą funkcję od 1993 r. prezydenta Gliwic Zygmunta Frankiewicza (w wyborach kandyduje ponownie), nowy szczebel samorządu może oznaczać dla mieszkańców dodatkowe komplikacje – mieszkali by bowiem wówczas jednocześnie w gminie, powiecie miejskim oraz metropolitalnym. Frankiewicz opowiada się za wprowadzeniem obligatoryjnych związków komunalnych z bezpośrednimi wyborami władz.

Przeciwny projektowi PO jest również rządzący od 16 lat w Katowicach Piotr Uszok (który nie zamierza ubiegać się już o kolejną kadencję). Uszok powiedział PAP, że nie wierzy, aby była wola polityczna dla przygotowania dla aglomeracji katowickiej ustawy na wzór tzw. ustawy warszawskiej.

„Z kolei dalsze działanie w oparciu o zapisy ustawy o samorządzie, które mówią o związkach komunalnych, nie ma najmniejszego sensu, ponieważ związek – co zresztą sprawdziłem w praktyce – nie jest trwałym tworem” - zaznaczył prezydent Katowic. To przekłada się np. na finansowanie dużych przedsięwzięć inwestycyjnych przez banki – ponieważ dobrowolny związek w każdej chwili może być rozwiązany, a jego dochody nie są jego dochodami własnymi, a corocznie uchwalanymi przez poszczególne rady gmin.

„Samorządy w tej sytuacji powinny oprzeć się na istniejącym ustawodawstwie i krok po kroku próbować połączyć miasta ze sobą. Przez to dochody połączonych miast będą większe” - wskazał Uszok. Przyznał, że największy problem i w tym wariancie wiąże się z wolą polityczną – w tym przypadku władz miast. Jego zdaniem, należy z tą kwestią odnieść się do mieszkańców, z których wielu pracuje w trzech centralnych miastach aglomeracji, mieszkając w ościennych. „Myślę, że mieszkańcy byliby bardziej skłonni zaakceptować te rozwiązania niż politycy” - uznał.

Prezydent Katowic wskazał też, że takie rozwiązanie może być zastosowane w każdej innej metropolii w Polsce - istnieją procedury prowadzące do łączenia poszczególnych gmin. „Pytanie, czy dla nas bardziej cenne będzie to, że będzie mała gmina i nasza związana z nazwą tej gminy tożsamość, czy też będziemy patrzeć na to, co dzieje się na świecie gdzie miasta się metropolizują” - wskazał Uszok. W jego opinii dla rozpoczęcia procesu w regionie kluczowe będzie przeprowadzenie pierwszego połączenia miast – co mogłoby nastąpić w ciągu trzech-czterech lat.(PAP)